Nouvelle série de billets de blogue : Le Rapport Cayton et la réglementation des professions de la santé : Des idées pour une rénovation du système professionnel québécois (2/3)

Par Marco Laverdière, avocat, chercheur associé de la Chaire de recherche du Canada sur la culture collaborative en droit et politiques de la santé de l’Université de Montréal, enseignant au programme de maîtrise en droit et politiques de la santé de l’Université de Sherbrooke et directeur général d’un ordre professionnel

Des assises toujours adéquates

Quand on y regarde de près, le modèle ainsi proposé dans le Rapport Cayton n’est peut-être pas si éloigné, au plan structurel du moins, du système québécois. Déjà, au Québec, on retrouve un organisme de surveillance, l’Office des professions, ainsi que des tribunaux quasi-judiciaires et judiciaires, chargés d’instruire et de disposer des plaintes disciplinaires de façon indépendante, soit notamment les conseils de discipline et le Tribunal des professions. Aussi, le Code des professions prévoit différents critères, essentiellement basée sur le risque (art. 25 et 26), pour les décisions relatives à la création d’ordres professionnels, sans compter qu’il prévoit également des possibilités de fusion et d’intégration des différents groupes professionnels (art. 27.2), pour éviter la multiplication des ordres. L’Office des professions a d’ailleurs déjà développé une grille d’analyse, fondée en bonne partie sur le risque (p. 11-13), pour évaluer les demandes de constitution d’ordres professionnels qui lui sont soumises.

Y a-t-il donc dans le Rapport Cayton et dans l’approche « Right-touch », matière à envisager une « rénovation » du système professionnel québécois et, si oui, sous quel angle? 

En fait, en retenant certaines mesures spécifiques qui y sont énoncées et en tenant compte des réalités québécoises particulières, il y aurait peut-être surtout lieu d’intégrer l’essence même de l’approche « Right-touch », en cherchant à rendre les différents mécanismes actuels plus agiles et efficaces et en privilégiant des moyens plus proportionnés en fonction des objectifs à atteindre. 

C’est donc sur ces bases que sont présentées, dans les lignes qui suivent, quelques réflexions sur les axes d’une éventuelle rénovation du système professionnel québécois. Une comparaison avec le système de réglementation ontarien pour les professions de la santé est également proposée, pas nécessairement parce que celui-ci serait un modèle de référence à tous égards, mais simplement pour illustrer comment, dans certains cas, il pourrait être possible de faire les choses autrement.

Une mission actualisée pour les ordres professionnels et une redéfinition des relations qu’ils ont avec les professionnels?

Dans son rapport (p. 73-74), l’expert Cayton souligne qu’une mission trop vaguement définie autour de la notion de protection du public, peut être instrumentalisée pour justifier des actions ou interventions qui, finalement, n’ont plus grand-chose à voir avec ce qui devrait être le véritable mandat d’un ordre professionnel. Il cite par exemple le refus d’actualiser des normes d’accès à la profession pour ne pas réduire les effectifs ou, à l’inverse, l’actualisation de celles-ci pour s’assurer d’une plus grande exclusivité sur un secteur d’activités donné, le refus de retirer le droit de pratique de certains membres sous prétexte de ne pas créer une pénurie, la résistance à l’innovation pour ne pas compromettre certains acquis ou, au contraire, la promotion de l’innovation pour développer de nouvelles parts de marché.

Dans le contexte québécois, on remarque que la mission de protection du public des ordres professionnels, suivant l’article 23 du Code des professions, est surtout définie autour de la notion de contrôle de l’exercice de la profession, sans nécessairement référer à des notions telles que la sécurité ou la prévention des préjudices, des notions qui sont toutefois évoquées à l’article 25, dans les critères suivant lesquels la constitution d’un ordre professionnel devrait être considéré. On remarque aussi qu’il s’agit d’une mission « principale » de protection du public pour les ordres professionnels, et non pas, comme l’Office des professions l’avait déjà proposé dans les années quatre-vingt-dix, d’une mission exclusive. Enfin, aux termes du Code des professions et des lois particulières, les professionnels québécois sont toujours considérés comme des « membres » des ordres professionnels.

Il découle de cette situation qu’actuellement, certains ordres professionnels québécois ont des activités qui, tout en n’étant généralement pas inconciliables avec la protection du public et étant parfois même complémentaires, ne sont pas immédiatement dirigées vers cette même finalité. Il peut s’agir, par exemple, de l’organisation de congrès ou colloques, qui sont aussi par ailleurs des événements de formation continue, mais aussi de la promotion de la profession par la publicité ainsi que de l’offre de certains services aux membres. 

Il en découle aussi que les relations entre les professionnels et les ordres semblent parfois plus relever d’une dynamique associative que de celles d’un justiciable ou administré avec une autorité publique, notamment lorsque les professionnels sont appelés à élire la majorité des administrateurs de l’ordre et qu’ils sont convoqués annuellement en assemblée générale par l’ordre, dans le cadre de laquelle ils peuvent exercer certains droits. Et on ne parle pas ici des attentes parfois mal fondées des professionnels à l’égard de l’ordre dont ils sont membres, notamment en ce qui concerne la défense ou la promotion de certains intérêts socioéconomiques.

Ainsi donc, sans doute que la révision de la mission des ordres professionnels québécois et des relations entre ces organisations et les professionnels, pourrait apparaître nécessaire au regard du Rapport Cayton. Sans nécessairement évacuer cette éventualité, peut-être faut-il toutefois considérer qu’une telle révision risquerait d’être vaine ou vide de sens si les ordres, et le système dans son ensemble, ne disposent pas de moyens conséquents et des ressources suffisantes. Là aussi, des ajustements apparaissent requis.

Des mécanismes de surveillance et de contrôle plus efficaces

La réduction ou la prévention des risques est au cœur même de l’approche « Right-touch ». Or, comme on l’a déjà souligné, l’opinion publique n’est pas toujours tendre sur l’efficacité des ordres professionnels à l’égard de leur mission de protection du public, parfois à raison, mais pas toujours. Certes, sur la base de lois et d’une jurisprudence très claires et affirmées, les ordres disposent de pouvoirs importants à l’égard de leurs membres, mais on aurait tort de penser qu’ils peuvent tout régler, surtout quand c’est la conduite de tiers qui est en cause.

Par exemple, quand on reproche au Collège des médecins et à d’autres ordres professionnels de ne pas être intervenu sur la question des frais accessoires relatifs aux services couverts par le régime public d’assurance maladie, on néglige peut-être le fait que ceux-ci disposaient finalement de moyens limités pour régler cette question et que c’était d’abord et surtout les responsabilités de la Régie de l’assurance maladie du Québec (RAMQ) et du Ministère de la Santé et des Services sociaux qui étaient en cause, sans compter celles de la ministre fédérale de la Santé relativement à la Loi canadienne sur la santé. Dans le cas des reproches faits à certains ordres professionnels concernant la clémence des sanctions relatives à l’inconduite sexuelle de leurs membres, peut-être aurait-il fallu mieux expliquer que c’est surtout en raison d’une jurisprudence construite sur plusieurs années, de laquelle les tribunaux avaient eux-mêmes du mal à se détacher, que le législateur québécois a dû intervenir avec la « Loi 11 » pour fixer des sanctions plus sévères, en s’inspirant plus ou moins de l’approche ontarienne et en répondant ainsi à la demande-même du président du Collège des médecins et de plusieurs autres intervenants du système. 

Dans un autre registre, ce qui a été révélé par la Commission Charbonneau en ce qui concerne les problèmes de corruption dans le domaine de la construction et, accessoirement, du génie, est peut-être plus éclairant à l’égard de certaines failles du système professionnel. 

De fait, dans le cadre de ses travaux complétés en 2015, la Commission a constaté que les mécanismes actuels, au chapitre de l’inspection professionnelle et de la discipline, ne permettent pas toujours, selon les ressources qui y sont affectées, de prévenir et de corriger les dérives observées au chapitre des pratiques des professionnels dans un contexte donné. Suivant ce constat, l’Office des professions a récemment entrepris des travaux sur le processus d’inspection professionnelle au sein des ordres professionnels. 

Mais peut-être avec encore plus d’acuité, la Commission a également constaté que l’Ordre des ingénieurs ne disposait pas vraiment du pouvoir d’encadrer les firmes de génie, dont certaines avaient instauré des pratiques douteuses auxquelles devaient se plier des professionnels à leur emploi. Elle a donc recommandé que des pouvoirs d’encadrement de ces firmes soient confiés aux ordres professionnels concernés  (recommandation 28), à l’instar de ce que l’on observe dans d’autres provinces. 

À l’égard de cette dernière recommandation, on pense ici aux situations qu’on retrouve également dans le secteur de la santé, où des professionnels sont par moment  « coincés entre l’arbre et l’écorce », soit entre, d’une part, les directives de leurs employeurs et, d’autre part, leurs obligations déontologiques, surtout en contexte de restrictions budgétaires ou de pénurie d’effectifs. Les moyens d’intervention dont disposent les ordres dans ces situations sont actuellement limités, de telle sorte que c’est souvent par d’autres mécanismes, qui relèvent du droit administratif, du droit du travail ou de la responsabilité civile par exemple, qu’on cherche à régler certains problèmes qui concernent spécifiquement la capacité des professionnels de respecter leurs obligations déontologiques. 

On peut évoquer ici certaines situations résultant du temps supplémentaire obligatoire pour les infirmières ou encore, celui d’un jugement interlocutoire en décembre 2018 concernant un CISSS, dans lequel une ordonnance liée au rehaussement des effectifs a été maintenue pour mettre fin à une situation où les professionnels n’étaient plus en mesure d’offrir « les soins de base », le fardeau de tâche résultant des décisions de l’employeur étant même de nature à générer de la « maltraitance » pour les usagers. C’est d’ailleurs à l’égard de ce genre de contexte qu’un recours collectif contre les CHSLD du Québec, initié par le Conseil pour la protection des malades, a récemment été autorisé. Hors du secteur de la santé, on peut également penser à l’affaire de l’agronome Louis Robert, pour laquelle l’intervention de la Protectrice du citoyen a dû être sollicitée.

Ainsi, comme l’ont déjà réclamé le Collège des médecins et d’autres ordres professionnels, il pourrait s’avérer opportun de leur permettre d’intervenir directement sur les  organisations de soins, surtout celles du secteur privé, lorsqu’elles sont elles-mêmes la cause des problèmes, plutôt qu’uniquement sur les conséquences de ces problèmes, soit au plan individuel, sur les professionnels qui sont parfois contraints d’accepter de ne pas respecter leurs obligations déontologiques, sous peine de compromettre leur emploi. Les mesures de protection des lanceurs d’alertes qui collaborent avec les ordres professionnels, telles qu’introduites par la « Loi 11 », sont certainement pertinentes de ce point de vue, mais ne sont manifestement pas suffisantes pour permettre aux ordres professionnels de jouer pleinement leur rôle en matière de protection du public. 

Bien sûr, suivant l’approche « Right-touch », il faudrait s’assurer que, si de nouveaux pouvoirs étaient confiés aux ordres professionnels à l’égard des organisations qui emploient leurs membres, ceux-ci soient bien ciblés en fonction des objectifs recherchés et ne nous entraînent pas dans une dérive bureaucratique ou de réglementation excessive. Avec cette réserve, il reste que si l’on veut que le rôle des ordres professionnels demeure pertinent (ou le redevienne…), ceux-ci devraient pouvoir agir sur divers facteurs qui peuvent compromettre la sécurité ou la qualité de la prestation de services professionnels par leurs membres, même lorsque ces facteurs sont liés aux décisions et pratiques d’une organisation.

Un système disciplinaire plus réactif et plus orienté vers le public

Un peu à l’image du système de justice pénale et criminelle, le système de droit disciplinaire applicable aux professionnels est hautement judiciarisé, de telle sorte que les délais entre le dépôt d’une plainte (demande d’enquête) du public et l’issue d’un dossier sont souvent très longs. Ainsi, actuellement, la procédure disciplinaire est la même pour des recours disciplinaires concernant des infractions relativement mineures, comme celles concernant la publicité ou la tenue de dossier, qu’elle l’est pour des infractions qui concernant des affaires plus graves, au plan clinique ou de l’inconduite sexuelle par exemple. Pour faire image et en tenant compte des limites d’une telle comparaison, c’est un peu comme si on engageait systématiquement une procédure pénale, avec audition devant un juge, pour toute infraction liée au Code de la sécurité routière, comme pour un excès de vitesse par exemple.

Il découle de cette situation que, malgré certains progrès réalisés au cours des dernières années, la présidente en chef du Bureau des présidents de conseils de discipline déplorait toujours, dans son dernier rapport annuel (p. 123), que les délais restent trop longs.

Pour favoriser un peu plus d’agilité, comme le préconise l’approche « Right-touch », il y aurait certainement avantage à rendre ce système plus réactif. Il s’agirait tout aussi bien d’en arriver plus rapidement à l’imposition des mesures requises pour assurer la protection du public, que de permettre la communication plus rapide d’une réponse au citoyen-plaignant.

Dans cette perspective, on pourrait envisager de déjudiciariser en partie le système, en privilégiant le principe de proportionnalité et en évitant ainsi les lourdeurs qui découlent de la procédure disciplinaire. Comme on l’a fait du côté de la RAMQ depuis 2017 pour certaines situations où des professionnels ne respectent pas les règles applicables à leur rémunération dans le cadre régime public d’assurance maladie, on pourrait, par exemple, permettre l’imposition de sanctions administratives pécuniaires par les syndics pour certaines infractions mineures, suivant un processus qui éviterait le recours immédiat aux conseils de discipline, tout en prévoyant la possibilité pour le professionnel de contester ces sanctions auprès d’un tel conseil s’il le juge requis.  

Toujours en vue de rendre le système plus efficace et plus réactif, on pourrait s’inspirer de ce qu’on retrouve en Ontario, avec un encadrement plus serré des délais de rétroaction suite aux plaintes du public et une formalisation du processus d’avertissement donnés au professionnel, lequel favoriserait également la transparence puisque ces avertissements pourraient désormais avoir un caractère public. 

Dans ce même esprit, à une époque où divers services, comme « RateMDs », proposent au public des informations qui ne seraient semble-t-il pas toujours si fiables sur les professionnels, les informations que les ordres professionnels devraient rendre disponibles sur les antécédents disciplinaires et autres informations importantes concernant leurs membres auraient avantage à être plus accessibles, directement dans leur site web. Le projet de loi 29 actuellement à l’étude à l’Assemblée nationale semble d’ailleurs aller en ce sens, alors que l’Ontario a déjà instauré une telle obligation, en prévoyant l’accès à des informations plus complètes et détaillées sur les antécédents disciplinaires des professionnels.

Bien sûr, de tels changements ne seraient peut-être pas jugés souhaitables par ceux qui, récemment, ont allégué publiquement divers abus de pouvoir commis par des acteurs du système professionnel à leur endroit. De façon légitime, on peut certainement réfléchir à la mise en place de mécanismes visant à prévenir et à sanctionner de tels abus, comme le fait actuellement le Conseil interprofessionnel du Québec, mais il ne faudrait pas perdre de vue que, ultimement, les mécanismes disciplinaires ne sont pas destinés à remporter un concours de popularité auprès des professionnels et qu’il n’est peut-être pas étonnant qu’ils soient parfois sources de mécontentement de la part de ces derniers. 

Ce contenu a été mis à jour le 30 octobre 2019 à 12 h 14 min.

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